실효성 논란 직불금제도 개편 필요?부정 수급 관리·감독도 강화해야
농촌경제연구원이 지난달 2018년도 농업전망을 내놨다. 한국농정의 방향과 농업 전망을 다룬 연구원의 시각에는 다양한 농정연구 자료뿐만 아니라 한국농정의 이슈와 과제, 현안과 전망 등이 포함돼 소개됐다.
특히 변화하는 농업농촌, 국민안심 먹거리 보장, 농업부문 혁신전략 등의 세부 주제는 향후 우리 농업의 농정 방향을 읽을 수 있는 훌륭한 자료라는 평가다.
농업경제신문은 이 자료와 연구원의 논문 등을 바탕으로 올해 우리 농업정책에 던져진 과제들에 대해 향후 20회 이상에 걸쳐 심도 깊게 짚어볼 예정이다. -편집자 주-
[농업경제신문=이승현 기자] 농업부문에 직접지불제가 도입된 지 20여 년이 지났다. 직접지불금은 이제는 우리 농정의 중요한 수단이 되고 있다.
그러나 현행 직불제에 대해 정합성, 성과, 운용상의 문제 등에 대한 논란 또한 여전하다. 때문에 직불금제도에 대한 개편의 필요성이 끊이지 않고 있다.
22일 농촌경제연구원의 직접지불제 효과 분석과 개선 방안 연구보고서에 따르면 직접지불제는 1997년 경영이양직불제 도입을 시작으로 이후 20여 년 동안 여러 직불제로 운영돼 왔다.
현재 운용 중인 직불제는 모두 8개로 농업의 구조조정, 농업정책개편 등에 대한 보상과 농업의 공익적 기능제고를 위해 시행되고 있다.
농업직불금제도는 크게 소득보전과 안정, 구조조정효과, 공익적 기능 제고로 나뉜다.
정부는 이중 농가의 소득보전과 안정효과를 위해 전체 직불금 예산의 80.8%를 책정하고 있다.
특히 쌀 직불제가 대표적이다.
다만 연구원은 쌀 직불제가 직접적 수혜 대상인 논벼농가의 소득지지와 소득변동성 완화에는 일부 효과가 나타났지만 전체농가의 소득보전이나 안정에는 크게 기여하지 않았다는 분석을 내놨다.
또한 밭농업 직불금이나 조건불리지역 직불금, FTA피해보전 직불제의 효과 역시 미미한 것으로 분석했다.
특히 FTA폐업지원제는 지원 대상이 되는 농가나 품목은 일정 정도 구조조정의 효과가 있을 수 있으나 전체 농업 측면에서 보면 지원면적이나 농가 수, 지원액이 작아 농업 전체로 볼 때 구조조정 성과는 미미한 것으로 발표했다.
연구원 관계자는 “직불금제도가 사업면적, 혜택 받은 농가와 지원액을 지난 20년의 누적성과로 보면 미미한 수준”이라며 “농업 전체 측면에서 보면 구조조정의 효과가 없어 이에 대한 개편이 필요하다”고 설명했다.
◆직불제 개편 어떻게 가야되나
연구원은 쌀 중심의 직불금 정책이 자원의 비효율적 배분 문제를 발생시킨다며 개편의 가장 큰 이유로 꼽았다.
특히 쌀 직불금은 지난 2016년산의 경우 WTO 규정상 감축대상보조(AMS)액의 상한까지 지급한 점 등으로 변동직불제도의 지속가능성 여부가 불투명한 상태다.
또한 다양한 운영상의 문제점 까지 드러나고 있어 개편 필요성에 무게를 뒀다.
연구원이 분석한 자료 역시 이 같은 주장을 뒷받침 한다.
연구원 자료에 따르면 2017년 전체 직불제 예산 중 쌀의 비중은 80.8%로 대부분을 차지한다. 쌀 직불제는 특정 품목에만 지급하는 유일한 직불금이다.
반면 쌀 이외 식량작물과 원예작물 등에 대한 정책은 상대적으로 보조가 취약하다.
때문에 쌀 직불금제도의 생산유인, 농업자원의 비효율적 배분 문제, AMS한도 등이 제기된 지금이 쌀 변동직불금 뿐만 아니라 직불제도 전반을 손 볼 시점이라고 연구원은 설명한다.
환경보전기능이 강화된 직불제도와 공익형 직불제로의 재편도 좋은 대안으로 제시됐다.
연구원은 “현행 직불금제도가 농업환경문제와 다원적 기능 제고에 대한 사회적 수요에 미흡한 점을 반영해 농업의 지속가능성을 높이기 위해 환경보전기능이 강화된 직불제가 필요할 것”이라며 “농업·농촌의 다원적 기능을 수행하는 직불금 수준과 사회적 요구에 부응할 수 있는 방안으로 공익형 직불제도 역시 고민해야 한다”고 설명했다.
직불금은 제도상의 문제뿐만 아니라 운용상의 문제도 개선 사항으로 지적되고 있다.
실제 경작을 하는 농업인임에도 불구하고 실경작자가 농지를 임차해 농업을 하는 경우 지주가 직접지불금을 대신 수령하거나, 직접지불금의 일부가 임대인에게 귀속되는 문제가 여전하다.
현재 농사를 짓고 있는 농가들 역시 취재과정에서 이러한 문제점을 개선사항으로 꼽기도 했다.
그러나 실상은 감독기관의 이행점검에 할당된 자원이 직불금 수혜농가 수에 비해 적고, 직불금 부당수령의 적발과 처벌, 사실 규명이 어려운 여건 등은 여전히 운영상 문제점으로 나타나고 있다.
연구원은 이같은 이유로 현재 쌀 직불제와 밭농업직불제를 통합해 기본직불로 전환하고 모든 농가를 대상으로 직불금 수령을 위한 의무이행사항을 준수하는 농지관리직불제(가칭)의 전환이 필요하다고 밝혔다.
또한 농업의 다원적 기능, 특히 식량안보와 환경보전 기능 제고와 지속가능한 농업 실현을 위해 이러한 기능 수행의 대가로 직불금을 설정하는 것이 필요하다는 입장이다.
연구원 관계자는 “농업 투입재 판매기록을 일괄 관리할수 있는 시스템의 개발과 농업경영체DB와 연계, 직불금 부정수급에 대한 관리감독 강화가 필요하다”며 “이를 통해 실경작자가 직불금을 수령하지 못하거나 수령하더라도 임차료 상승으로 직불금이 지주에게 귀속되는 문제를 방지할 수 있다”고 강조했다.
