UPDATED. 2017.8.23 수 19:03
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[심층분석③] 공익형직불제농업농촌의 다원적 기능에 대한 지원

농업이 중요한 이유에 대해 흔히들 농업 농촌이 갖고 다원적 기능을 지키기 때문이라고 한다. 다원적 기능은 농업이 단순히 농산물이라는 재화를 생산하는 기능뿐만 아니라 그 생산을 통해서 식량안보, 국토 및 환경보전, 자연경관 유지, 전통문화 보존, 농촌 지역사회의 유지와 국토의 균형발전 등 다양한 공익적 기능을 수행한다는 것을 뜻한다. 공익적 기능을 수행하는 농민에게 국가가 공공의 목적으로 보조를 하는 것을 공익형 직불이라 한다.

문재인 대통령은 대선 농정공약에서 농가소득 대책의 일환으로 공익형 직불제를 확대하겠다고 약속한 바 있다. 대선 공약집에는 농업의 다원적 기능을 반영해 기존 소득보전 직불제를 공익형 직불제로 확대, 개편한다고 나와 있다.

농업에 대한 보조는 간접보조와 직접지불로 크게 나뉘어져 있다. 농지를 정비하고 농업용수용 저수지를 만들거나 농로를 닦는 등의 간접보조와 생산비 등을 직접 지원하는 직접지불이 있다.

직접지불은 다시 공익형 직불과 경영안정형 직불로 분류할 수 있다. 여기서 경영안정형은 현재 쌀 변동직불금, 밭 고정직불금, FTA 피해보상 직불 등이 경영안정형 직불로 농가의 경영에 도움을 주기 위한 것으로 일반적으로 소득안정형이라고도 불린다.

공익형직불은 생산자가 공익적 기능을 수행하는 것을 전제로 직불금을 지불하는 것으로 이를 통해 농업농촌의 다원적 기능을 확산시키는 효과와 함께 소득보상이라는 간접적인 효과를 볼 수 있다. 친환경농업직불금, 쌀 고정직불금, 경관직불금, 조건분리 직불금 등이 현재 한국에서 시행되고 있다.

공익형 직불제를 통해 일부 품목의 과잉문제 해결과 수요 증가가 예상되는 품목의 생산량 증가, 생산비 절감, 환경부하 경감 등의 문제도 해결할 수 있다. 다원적 기능과 연계해 친환경농업을 확산시키거나 지역단위 소득작물 도입, 농업자원 보전, 이산화탄소 흡수 등의 수단으로 활용할 수 있다.

공익형 직불의 장점은 특정품목을 지원하지 않음으로 농가의 쏠림 현상을 막을 수 있고 가격과 연계되지 않기 때문에 WTO의 허용보조대상으로 분류돼 보조금 총액을 줄이지 않아도 된다. 환경보존, 경관유지 등의 공익적 기능의 수행을 조건으로 소득보전을 할 수 있는 셈이다.

공익형 직불의 지불방식은 공익형 직불제를 통합해 기본으로 지불하고 여기에 추가로 공익적 기능을 수행하는 것에 대한 추가로 지불하는 가산지불방식이 있다.

그러나 한국에서는 논과 밭 고정직불금을 기본으로 지불하고 여기에 친환경농업, 경관보전, 조건분리 등의 가산지불을 하는 방식이 적절할 것으로 보고 있다. 문제는 쌀 변동직불금을 유지하게 되면 쌀농사로 편중될 수 있다는 점이다.

경영안정과 공익적 기능 두 마리 토끼 잡아야

농정과제 공동제안 연대가 3월에 발표한 농정과제에 따르면 직접지불금을 농업예산의 50%까지 확대하고 현행 직불제를 다원적 기능 증진과 농가소득보장을 위한 공익형직불로 개편해야 한다는 내용을 담고 있다.

직접지불을 농업예산의 50%까지 확대해 농가당 연평균 500만원을 지급할 수 있도록 하고 현행 9개의 직접지불제도를 개편하자는 것. 기존의 다양한 직불제도를 기본형 직불제로 묶어 ‘식량안보 직접지불제도’를 도입해 논과 밭 모두 ha당 100만원 씩 일괄 지급하고 다원적 기능을 증진하는 목적별 의무이행사항을 준수하는 참여농가를 대상으로 기본형 직불제에 추가로 지불하는 가산형 직불제를 도입하자고 주장하고 있다.

가산형 직불제는 친환경, 유기농, 생태환경보전, 경관보전, 토종종자, 종다양성 직불제 등을 예시로 들고 있다. 여기에 농촌 빈곤화를 막기 위한 소농 직불제 도입해야 한다는 것이 농민들의 주장이다.

농민단체 중 한국농업경영인중앙연합회도 공익형직불제 확대를 주장하고 있다. 한농연은 정부와 지방자치단체가 농가와 ‘농업의 다원적 기능’의 유지발전을 조건으로 사회협약을 맺고 이를 실천하는 대가로 직불금을 추가로 지급할 수 있도록 직불제를 확대 개편해야 한다고 발표했다. 한농연이 주장하는 다원적 기능은 우량농지 보전, 농촌자연환경과 전통문화의 보전 등이다.

농산물 수입개방, 주요 정책대상 품목에 대한 경영불안정 해소 등을 위해 현행 소득보전형 직불제는 유지, 개선하고 지속가능한 농업, 농촌을 위해 다원적 가치를 증진하는 직불제를 대폭 시행해야 한다는 것이다.

공익형직불제 쟁점은?

공익형직불제의 쟁점은 우선 국민들의 합의이다. 공익적 기능에 대한 시민사회의 이해가 부족하면 이에 대한 세금 지출을 동의하지 않기 때문이다. 특히 직불제 확대로 인한 예산 증가도 문제다. 예산 증액없이 직불금 확대는 어불 성설이지만 최근 수년간 농식품부 예산은 거의 동결돼 있는 상황이다.

또한 현재 쌀 변동직불금을 유지하면서 공익형직불로의 통합에 대한 의문이다. 현재에도 쌀을 친환경으로 재배하면 변동직불, 고정직불, 친환경직불을 받을 수 있기 때문에 쌀로 편중될 가능성이 높기 때문이다.

가산지불에 대한 단가 설정에 있어 다원적 기능을 어떻게 평가하느냐에 따라 지불금액이 차이가 나기 때문에 국민과 농가 모두를 만족시킬 수 있는 접점을 찾아야 한다. 또한 2~3개의 가산지불이 중복되는 것에 대한 합산 원칙도 필요하다.

 

연승우 기자  dust8864@thekpm.com

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